Korupsi di Negeri Busung Lapar
Oleh Saldi Isra
TRAGEDI kemanusiaan busung lapar (honger oedem) yang melanda ribuan bayi di Sumatera Barat (Sumbar) tahun 1999 sampai 2000 sempat menghebohkan masyarakat Indonesia. Berdasarkan kliping kesehatan yang dikeluarkan Pusat Penelitian Pembangunan Pedesaan dan Kawasan Universitas Gadjah Mada, korban busung lapar di seluruh Sumbar mencapai 8.598 balita (Indra J Piliang, 2002). Jika dilakukan pendataan lebih cermat, kemungkinan angka itu akan menjadi lebih besar.
Berbarengan dengan tragedi kemanusiaan itu, berlangsung dua agenda politik penting, Pemilu 1999 dan pemilihan Gubernur Sumbar (2000). Tak ayal lagi, busung lapar menjadi salah satu isu sentral yang dikemukakan partai politik (parpol) selama masa kampanye. Janji yang sama juga dikemukakan sebagian besar calon gubernur. Intinya, parpol dan calon gubernur akan menyediakan anggaran lebih besar guna menanggulangi busung lapar. Menurut mereka, anggaran yang memadai amat diperlukan guna meningkatkan sumber daya manusia (SDM) agar Sumbar tidak mengalami the lost generation.
Sayang, setelah pemilu usai dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) berhasil memilih Gubernur Sumbar periode 2000-2005, janji menyediakan anggaran yang lebih besar untuk peningkatan SDM lenyap ditelan bumi. Di tengah kesulitan ekonomi dan krisis kemanusiaan yang memprihatinkan, hampir semua kekuatan politik di DPRD Sumbar-baik yang menyebut diri reformis, apalagi yang mengidap virus Orde Baru-mulai menerapkan postulat, “kalau mau kaya jadilah politisi”. Korupsi adalah salah satu cara memperkaya diri.
Meluasnya praktik itu di DPRD dapat diamati dari perubahan cara hidupnya. Sulit dibantah, dalam waktu singkat hampir semua anggota DPRD menjadi orang kaya baru (OKB). Kompas (28/10/2001) secara sederhana menggambarkan seorang wakil rakyat yang sebelum Pemilu 1999 ke mana-mana naik sepeda motor bebek bekas di daerah pemilihannya, setelah menjadi wakil rakyat, dalam dua tahun, sudah punya mobil mewah.
PP No 110/2000
Dengan dalih, UU No 22/1999 tentang Pemerintah Daerah memberi hak untuk menentukan anggaran sendiri, sebagian besar anggota DPRD mulai menyiasati penyusunan anggaran daerah (APBD) guna memperkaya diri. Bahkan untuk menyusun anggaran DPRD, anggota Dewan merasa tidak perlu tunduk terhadap peraturan yang dikeluarkan pemerintah pusat. Bagi mereka, pos dan besaran anggaran cukup ditentukan dengan peraturan tata tertib (Tatib) DPRD.
Landasan yuridis yang dikedepankan DPRD, pertama, Pasal 34 Ayat (3) huruf g, Ayat (4) huruf c dan Ayat (5) UU No 4/1999 tentang Susunan dan Kedudukan Anggota MPR, DPR, dan DPRD bahwa anggota DPRD mempunyai hak menentukan anggaran, keuangan/administrasi yang pelaksanaannya diatur dalam Tatib.
Kedua, Pasal 19 Ayat (1) huruf g dan Pasal 21 Ayat (1) huruf c UU No 22/1999 bahwa anggota DPRD berhak menentukan anggaran belanja, keuangan/administrasi yang pelaksanaannya diatur dengan Tatib.
Padahal, bila anggota DPRD mau memedomani aturan yang ada secara komprehensif, tidak akan terjadi pendewaan Tatib dalam menyusun anggaran DPRD. Anggota DPRD harus terikat pada peraturan perundang-undangan yang ada.
Pertama, dalam Pasal 86 Ayat (4) UU No 22/1999 ditegaskan, pedoman penyusunan, perubahan, dan penghitungan APBD ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah (PP). Tidak hanya itu, kehadiran PP merupakan perintah Pasal 5 Ayat (1) UUD 1945 bahwa presiden menetapkan PP untuk menjalankan undang-undang.
Kedua, dalam Pasal 4 PP No 105/2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah dinyatakan, pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, efisien, efektif, transparan dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan dan kepatutan.
Ketiga, dalam Pasal 20 PP No 01/2001 tentang Pedoman Penyusunan Tatib DPRD dinyatakan, DPRD bersama pemerintah daerah menyusun anggaran belanja DPRD. Selanjutnya, dalam Pasal 21 dinyatakan, DPRD menetapkan Tatib sesuai ketentuan yang berlaku. Kedua pasal itu dikunci dengan ketentuan yang terdapat dalam Pasal 52 Ayat (3) bahwa jenis dan biaya kegiatan DPRD ditetapkan sesuai PP tentang Kedudukan dan Keuangan DPRD.
Ketiga poin itu mengisyaratkan, kehadiran PP untuk mengatur keuangan penyelenggara pemerintahan daerah, baik keuangan kepala daerah maupun DPRD adalah sebuah keniscayaan. Untuk ini, pemerintah pusat telah mengesahkan PP No 109/2000 tentang Kedudukan Keuangan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dan PP No 110/2000 tentang Kedudukan Keuangan DPRD.
Khusus untuk keuangan DPRD, Pasal 2 PP No 110/2000 secara eksplisit menentukan penghasilan tetap pimpinan dan anggota DPRD terdiri dari (a) uang representasi, (b) uang paket, (c) tunjangan jabatan, (d) tunjangan komisi, (e) tunjangan khusus, dan (f) tunjangan perbaikan penghasilan. Kemudian, ditambah a) tunjangan kesejahteraan, (b) uang duka, dan (c) tunjangan pakaian dinas.
Bila diikuti secara benar, melihat rincian penghasilan yang ditentukan dalam PP No 110/2000, sulit bagi anggota DPRD untuk ramai-ramai menjarah uang rakyat. Apalagi, PP No 110/2000 menentukan secara eksplisit persentase setiap mata anggaran DPRD. Misalnya, besar uang representasi bagi Ketua DPRD paling tinggi 60 persen dari gaji pokok gubernur. Atau, tunjangan perbaikan penghasilan sama besarnya dengan ketentuan yang berlaku bagi pegawai negeri sipil (PNS).
DPRD Sumbar
Berdasarkan pengamatan dan kajian intensif di daerah, anggota DPRD Sumbar adalah salah satu DPRD yang tidak mau tunduk kepada aturan dalam PP No 110/2000. Ada beberapa kiat yang dilakukan dalam menjarah uang rakyat guna mempertebal kantong pribadi.
Pertama, di daerah ini Tatib dijadikan panduan paling utama dalam menyusun keuangan DPRD. Jenis penghasilan anggota DPRD jauh lebih banyak dibanding apa yang ditentukan PP No 110/2000. Kemudian, jenis itu mereka tambah dengan jenis penghasilan yang ada dalam PP No 110/2000. Penghasilan yang mereka terima adalah akumulasi dari jenis penghasilan yang ada dalam Tatib dan yang ada dalam PP No 110/2000.
Berdasar perhitungan Forum Peduli Sumatera Barat (FPSB), dalam APBD 2002, anggota DPRD mempunyai 27 jenis penghasilan. Bahkan untuk jenis mata anggaran tertentu, anggota DPRD memecahnya menjadi beberapa sub-anggaran. Misalnya, tunjangan kesehatan dipecah ke dalam tiga sub-anggaran, yaitu (1) tunjangan pemeliharaan kesehatan, (2) premi Askes, dan (3) biaya check-up.
Kedua, melakukan duplikasi mata anggaran. Misalnya, berdasarkan ketentuan Pasal 10 PP No 110/2000 dinyatakan, untuk pemeliharaan kesehatan dan pengobatan diberikan tunjangan kesehatan. Tunjangan itu diberikan dalam bentuk jaminan asuransi. Yang terjadi, meski APBD 2002 telah menyediakan biaya pemeliharaan kesehatan Rp 367.014.000, tetapi kemudian muncul lagi anggaran untuk premi asuransi Rp 1.562.672.000.
Ketiga, membuat jenis penghasilan lain. Misalnya, dana tunjangan kehormatan (Rp 600.000.000), tunjangan beras (Rp 62.832.000), biaya penunjang kegiatan dalam rangka pembinaan daerah asal pemilihan (Rp 137.500.000), biaya penunjang kegiatan untuk pimpinan dan anggota (Rp 330.000.000), bantuan kegiatan fraksi (Rp 660.000.000), paket studi banding luar daerah (Rp 797.500.000), dan lain-lain.
Sebenarnya, bila ada pemahaman komprehensif yang diiringi itikad baik, anggota DPRD tidak akan semena-mena menentukan anggarannya. Ini hanya mungkin timbul bila ada pemahaman bahwa sebagian besar APBD Sumbar berasal dari dana pemerintah pusat (APBN). Karena itu, pemerintah pusat berwenang menentukan koridor penggunaan keuangan daerah. Bila tidak, otonomi akan dimaknai dengan kebebasan menggunakan keuangan daerah tanpa terikat ketentuan yang lebih tinggi.
Kejahatan kemanusiaan
Banyak pendapat di kalangan pemerhati hukum, keengganan anggota DPRD menerima PP No 110/2000 bukan karena produk hukum ini bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, tetapi lebih kepada hilangnya kebebasan mereka untuk menjarah uang rakyat. Karena itu, amat masuk akal bila kemudian muncul protes berkelanjutan di berbagai daerah. Bahkan, di Sumbar berujung pada dilaporkannya anggota DPRD ke kejaksaan oleh FPSB karena kuat indikasi terjadi tindak pidana korupsi.
Seperti sudah banyak diberitakan, Mendagri melalui surat No X.161.23/30/sj tanggal 7 November 2002, memberikan izin kepada kejaksaan untuk melakukan pemeriksaan, baik sebagai tersangka maupun sebagai saksi perkara tindak pidana korupsi dalam APBD Sumbar tahun 2002. Izin ini dikeluarkan Mendagri terkait indikasi penyimpangan terhadap PP No 110/2000 dalam penyusunan keuangan DPRD pada tahun anggaran 2002. Setelah bekerja sekitar lima bulan, Kejaksaan Tinggi Sumbar telah melimpahkan kasus itu ke pengadilan. Sejak 1 Mei lalu, kasus dugaan korupsi yang terjadi di DPRD Sumbar telah disidangkan di Pengadilan Negeri (PN) Padang.
Kini, setelah kasus itu dilimpahkan ke pengadilan, ada dua pertanyaan mendasar yang mungkin hadir di kepala sebagian besar masyarakat Sumbar.
Pertama, mampukah pengadilan menyelesaikan kasus ini sesuai rasa keadilan masyarakat, terutama dalam konteks semangat pemberantasan pidana korupsi? Belajar dari beberapa kasus korupsi yang sudah sampai ke pengadilan, pertanyaan ini menjadi amat penting karena hakim berpotensi mereduksi hakikat korupsi ke dalam pemahaman yang amat legalistik. Apalagi, indikasi korupsi yang dilakukan anggota DPRD mempunyai komplikasi hukum amat rumit.
Kedua, apakah kasus ini akan berhenti sampai keterlibatan legislatif saja? Ini pertanyaan penting karena dalam proses lahirnya APBD pihak legislatif tidak sendiri, tetapi ada kemungkinan bersekongkol dengan eksekutif. Karena itu, seharusnya kejaksaan juga menyidik kepala daerah. Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan daerah, tidak mungkin ada perda tanpa persetujuan kepala daerah. Kepala daerah hanya mungkin dianggap tidak turut serta (deelneming) bila dalam proses pembahasan APBD memberi keberatan (minderheidsnota) terhadap anggaran DPRD.
Bagi sebagian masyarakat Sumbar, mungkin juga Indonesia, perilaku menyimpang anggota DPRD dalam penyusunan anggaran tidak hanya merupakan extra ordinary crime, tetapi dapat juga merupakan kejahatan kemanusiaan (crime against humanity). Alasannya amat sederhana, dengan penyimpangan penyusunan anggaran itu, dana yang semestinya digunakan untuk menanggulangi tragedi kemanusiaan (busung lapar) “diambil alih” anggota DPRD.
Silakan membayangkan, kasus korupsi meruyak di negeri busung lapar!
<!– /* Font Definitions */ @font-face {font-family:”Cambria Math”; panose-1:2 4 5 3 5 4 6 3 2 4; mso-font-charset:1; mso-generic-font-family:roman; mso-font-format:other; mso-font-pitch:variable; mso-font-signature:0 0 0 0 0 0;} /* Style Definitions */ p.MsoNormal, li.MsoNormal, div.MsoNormal {mso-style-unhide:no; mso-style-qformat:yes; mso-style-parent:”"; margin:0cm; margin-bottom:.0001pt; mso-pagination:widow-orphan; font-size:12.0pt; font-family:”Times New Roman”,”serif”; mso-fareast-font-family:”Times New Roman”; mso-ansi-language:IN;} p {mso-style-priority:99; mso-style-unhide:no; mso-margin-top-alt:auto; margin-right:0cm; mso-margin-bottom-alt:auto; margin-left:0cm; mso-pagination:widow-orphan; font-size:12.0pt; font-family:”Times New Roman”,”serif”; mso-fareast-font-family:”Times New Roman”;} .MsoPapDefault {mso-style-type:export-only; margin-bottom:10.0pt; line-height:115%;} @page Section1 {size:612.0pt 792.0pt; margin:72.0pt 72.0pt 72.0pt 72.0pt; mso-header-margin:36.0pt; mso-footer-margin:36.0pt; mso-paper-source:0;} div.Section1 {page:Section1;} –>
/* Style Definitions */
table.MsoNormalTable
{mso-style-name:”Table Normal”;
mso-tstyle-rowband-size:0;
mso-tstyle-colband-size:0;
mso-style-noshow:yes;
mso-style-priority:99;
mso-style-qformat:yes;
mso-style-parent:”";
mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt;
mso-para-margin-top:0cm;
mso-para-margin-right:0cm;
mso-para-margin-bottom:10.0pt;
mso-para-margin-left:0cm;
line-height:115%;
mso-pagination:widow-orphan;
font-size:11.0pt;
font-family:”Calibri”,”sans-serif”;
mso-ascii-font-family:Calibri;
mso-ascii-theme-font:minor-latin;
mso-fareast-font-family:”Times New Roman”;
mso-fareast-theme-font:minor-fareast;
mso-hansi-font-family:Calibri;
mso-hansi-theme-font:minor-latin;
mso-bidi-font-family:”Times New Roman”;
mso-bidi-theme-font:minor-bidi;}
MA, Mahkamah Ajaib
Saldi Isra
Gila! Begitu reaksi yang muncul saat seorang wartawan sebuah harian di Padang menyampaikan bahwa permohonan kasasi 10 anggota DPRD Provinsi Sumatera Barat periode 1999-2004 diterima Mahkamah Agung.
Ketika si wartawan membacakan kutipan putusan kasasi MA itu, berulang-ulang saya mengucapkan kata “gila”, “kacau”, dan “aneh”. Penutup dari rangkaian kata itu, saya berujar kepada si wartawan, “putusan ini merupakan alat pembunuh massal gerakan antikorupsi terutama di daerah”.
Sambil menyebarkan berita duka, via pesan singkat, ini kepada sejumlah penggiat antikorupsi, saya teringat putusan kasasi majalah Tempo dan kasus korupsi dana nonbudgeter Bulog yang melibatkan Akbar Tandjung. Putusan majalah Tempo dan dana nonbudgeter Bulog menjadi dekat, seperti baru terjadi kemarin.
Meski kasus majalah Tempo dan dana nonbudgeter Bulog sering disebut sebagai tragedi penegakan hukum yang memilukan, putusan kasasi 10 anggota DPRD Sumbar itu jauh lebih tragis. Tidak sekadar mempertontonkan kegilaan sekaligus kekacauan dan inkonsistensi MA dalam memutus perkara, putusan kasasi itu juga menjungkirbalikkan logika hukum.
Berbeda 180 derajat
Karena melibatkan 43 anggota DPRD, Pengadilan Negeri Padang membagi kasus ini menjadi lima berkas perkara. Satu berkas perkara terdiri dari tiga pimpinan dewan. Sementara itu, 40 orang lain dibagi menjadi empat berkas perkara, masing-masing 10 anggota dewan. Meski dipisah, semua berkas tetap menjadi satu kesatuan. Untuk menghindari disparitas putusan, pengadilan negeri dan pengadilan tinggi memutus semua berkas perkara secara bersamaan.
Di tingkat kasasi, sepertinya, pola yang dilakukan di pengadilan negeri dan pengadilan tinggi tidak terjadi. Selain majelisnya berbeda, pengambilan keputusan juga tidak dilakukan secara bersamaan. Buktinya, empat berkas perkara (33 orang), dengan majelis hakim yang dipimpin Parman Suparman anggota Arbijoto dan Abbas Said, sudah diputus sejak 2 Agustus 2005. Adapun satu berkas lain (10 orang), dengan majelis yang dipimpin Bagir Manan anggota Iskandar Kamil dan Djoko Sarwoko, baru diputus 10 Oktober 2007, tiga hari menjelang Idul Fitri lalu.
Meskipun demikian, diduga ada tiga skenario yang terjadi di MA. Pertama, semua berkas dipegang satu majelis dan pada 2 Agustus 2005 sudah ada putusan final dalam bentuk menolak permohonan kasasi.
Kedua, dari awal berkas perkara memang dipegang lebih dari satu majelis dan pada 2 Agustus 2005 majelis yang dipimpin Bagir Manan berbeda pendapat dengan majelis lain.
Ketiga, majelis terpisah dan masing-masing menganggap berkas perkara yang mereka pegang terpisah dengan berkas perkara yang lain.
Dari semua skenario itu, skenario ketiga jauh dari logika hukum. Apalagi sejak di pengadilan negeri, hakim yang menangani kasus ini bukan merupakan majelis yang terpisah. Meski ada lima berkas perkara, sejak proses penyidikan sampai persidangan di pengadilan negeri dan pengadilan tinggi, kasus korupsi 43 anggota DPRD Sumbar merupakan satu perkara. Karena itu, patut diduga, pada 2 Agustus 2005 lima berkas perkara sudah diputus MA.
Sepanjang tidak terjadi disparitas, perbedaan waktu menyampaikan putusan masih dapat dipahami. Namun, ketika majelis Bagir Manan memutus berbeda 180 derajat dari putusan majelis Parman Suparman dua tahun lalu, putusan itu sulit dicerna akal sehat. Sebagaimana diberitakan Kompas (19/10), majelis Parman Suparman menolak permohonan kasasi empat berkas perkara alias menghukum 33 anggota DPRD. Sementara itu, majelis yang dipimpin Bagir Manan mengabulkan kasasi alias membebaskan 10 anggota DPRD.
Tekanan politik
Mencermati perbedaan yang terjadi, saya kian percaya, logika hukum hanya berlaku pada kasus-kasus kecil. Untuk itu, menarik menyimak kembali pendapat peneliti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) Indria Samego, hanya sedikit kasus besar di Indonesia yang ditentukan logika hukum. Banyak pelaku kasus besar yang akhirnya lepas setelah melakukan lobi, negosiasi, dan deal-deal tertentu (Kompas, 14/1/2004).
Barangkali, dari jumlah kerugian yang ditimbulkan, kasus korupsi 43 anggota DPRD Sumbar secara relatif tidak masuk kategori kasus besar seperti dikatakan Indria Samego. Namun, jika dilihat dari spektrum politik yang mengitarinya, kasus itu dapat dimasukkan menjadi salah satu kasus besar negeri ini. Spektrum politik itu kemudian memberi bobot dan tekanan politik besar terhadap kasus ini.
Bisa jadi, karena tekanan politik yang tinggi, satu berkas perkara sengaja (by design) dipisah. Agar tetap terasa dalam bingkai hukum, satu berkas yang tersisa didalilkan belum diputus. Celakanya, satu berkas yang tersisa juga dijadikan alasan kejaksaan untuk tidak mengeksekusi empat berkas perkara yang sudah ditolak kasasinya oleh majelis Parman Suparman. Pada titik itu, penundaan satu berkas bisa jadi merupakan exit-strategy berbagai pihak agar penyelesaian kasus ini tidak pernah sampai ke titik kulminasi.
Dalam hal ini, manuver sejumlah elite politik dalam tenggat 2005-2006 cukup menjadi bukti. Misalnya, saat satu berkas perkara yang tersisa di MA masih menggantung, Komisi II dan III DPR merekomendasikan untuk menghentikan semua kasus korupsi di daerah terutama yang terkait penggunaan APBD (Kompas, 4/10/2006). Akibatnya, penegak hukum menjadi gagap melanjutkan kasus-kasus korupsi yang melibatkan anggota DPRD.
Karena itu, tidak perlu merasa aneh dengan putusan aneh kasasi MA itu. Melihat spektrum politik di sekitar kasus korupsi di daerah, putusan itu sudah dirancang menjadi putusan yang aneh, menjungkirbalikkan logika hukum, dan tidak konsisten. Yang jelas, ini bukan hasil karya sebuah mahkamah yang agung, tetapi hasil kreasi sebuah Mahkamah Ajaib.
